Genossenschaftsbanken und ihre Einrichtungen zählen eindeutig zu den "Gewinnern der Finanzkrise".1) Genossenschaften sind die insolvenzsicherste Rechtsform2) und haben ihre Krisenresistenz eindrucksvoll unter Beweis gestellt. Als solider Anker der Realwirtschaft genießen sie gerade in "Stressphasen" das Vertrauen der Mitglieder und Kunden.3) Auf diese Weise stützen Genossenschaften die Funktionsfähigkeit der Märkte, was etwa der Zufluss von Kundeneinlagen und die stetige Kreditversorgung mitten in der Krise belegen.4)
Politische Bewährungsprobe
Ihre politische Bewährungs probe müssen Genossenschaften im Zuge der umfassenden Neuregulierung der Finanzmärkte bestehen. Hier stoßen die auf Selbsthilfe, Selbstverwaltung und Subsidiarität angelegten Unternehmen und Verbundeinrichtungen oft auf die Präferenz der EU-Kommission für zentral verwaltete und europaweit vereinheitlichte beziehungsweise "voll harmonisierte" Regelungen, wie die Debatte zur Einlagensicherung gezeigt hat.
Mit dem Entwurf einer "Verordnung zur Erhöhung der Qualität von Abschlussprüfungen für Unternehmen von öffentlichem Interesse"5) vom November 2011 steht auch die gesetzliche Pflichtprüfung der Kreditgenossenschaften durch die genossenschaftlichen Prüfungsverbände auf dem Prüfstand. Die zentralen Vorschläge für eine Rotationspflicht von Prüfungsgesellschaften sowie ein weitgehendes Beratungsverbot könnten einschneidende Änderungen für das genossenschaftliche Prüfungssystem und den Bestand der Prüfungsverbände mit sich bringen.
Nur wenige Jahre nach der großen Reform der Abschlussprüferrichtlinie im Jahr 2006, mit der ein umfassendes gesetzliches Rahmenwerk für die Abschlussprüfung geschaffen wurde, nimmt die EU-Kommission die Rolle der Abschlussprüfer erneut ins Visier. Alle Themen werden nochmals im Lichte der Erfahrungen der Finanzkrise politisch erörtert. Der Anlass liegt auf der Hand: Wenn Großbanken trotz uneingeschränkter Testate auf ihre Jahresabschlüsse ins Schlingern geraten und vom Staat mit Milliardenbeträgen aufgefangen werden müssen, dann liegt der Verdacht nahe, dass die Kontroll- und Aufsichtsmechanismen versagt haben. Vom Abschlussprüfer werden klare Hinweise auf eine drohende Schieflage erwartet, ungeachtet seines limitierten Prüfungsauftrags, der vorwiegend eine Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit des Jahresabschlusses verlangt.
Unwidersprochen richtig ist die Bedeutung von verlässlichen, unabhängigen und aussagefähigen Abschlussprüfungen für das Vertrauen unter den Marktteilnehmern und letztlich für die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte. Dennoch ist fraglich, ob die Finanzkrise Anlass bietet, die gesamte Branche bis hin zum Abschlussprüfer regional tätiger Primärbanken unter Generalverdacht zu stellen und einer rigorosen Neuordnung zu unterwerfen.
Paradigmenwechsel in der Bankprüfung
Die größten Defizite macht die EU-Kommission bei der Unabhängigkeit des Abschlussprüfers fest. Die häufig über Jahrzehnte an dieselbe Prüfungsfirma erteilten Prüfungsmandate sowie umfängliche Beratungsaufträge haben danach die kritische Grundhaltung des Prüfers korrumpiert und seine freie Urteilsfähigkeit eingeschränkt. Mehr noch: In der starken Konzentration der börsennotierten Prüfungsmandanten bei den vier internationalen Prüfungskonzernen (Big Four) erblickt die Kommission ein Risiko für die Stabilität des Finanzmarktes. Sollte eines dieser "systemrelevanten Prüfungsfirmen" untergehen, könnte das den Finanzmarkt in Unruhe versetzen. In der Verordnung schlägt die Kommission unter anderem vor, dass Unternehmen öffentlichen Interesses (darunter alle Kreditinstitute einschließlich Genossenschaftsbanken und Sparkassen) ihr Prüfungsmandat generell nach sechs Jahren (beziehungsweise neun Jahren bei Gemeinschaftsprüfungen) neu ausschreiben müssen (externe Rotationspflicht). Dieselbe Prüfungsfirma soll frühestens nach einer vierjährigen Abkühlungsphase erneut bestellt werden dürfen. Wie bisher muss der verantwortliche Prüfungspartner alle sieben Jahre wechseln und dann drei (bisher zwei) Jahre "abkühlen" (interne Rotation).
Des Weiteren wird ein im Vergleich zu den bereits bestehenden Verboten der EU-Abschlussprüferrichtlinie noch umfassenderes Beratungsverbot vorgeschlagen. Dem Abschlussprüfer und seinem Netzwerk soll jede prüfungsfremde Beratungsleistung parallel zur Prüfung untersagt werden, wie die Steuerberatung, betriebswirtschaftliche oder juristische Beratungsleistungen. Lediglich prüfungsnahe Dienstleistungen bleiben weiterhin gestattet, allerdings nur im Umfang von bis zu zehn Prozent der Prüfungsleistungen. Einen Eingriff in das Geschäftsmodell der großen Prüfungsgesellschaften mit jährlich mehr als 1,5 Milliarden Euro Prüfungshonoraren stellt die Pflicht dar, das prüfungsfremde Beratungsgeschäft organisatorisch abzuspalten. Beides - Prüfung und Beratung - sollen die "Großen Vier" nicht mehr parallel beziehungsweise im selben Netzwerk anbieten dürfen. Und nicht zuletzt soll auch die öffentliche Aufsicht über die Abschlussprüfer der Unternehmen des öffentlichen Interesses bei einer vom Berufsstand völlig unabhängigen nationalen Aufsichtsbehörde konzentriert und europaweit bei der Finanzmarktaufsichtsbehörde ESMA angesiedelt werden. Danach wäre denkbar, in Deutschland beispielsweise die BaFin mit dieser Aufsichtsfunktion zu betrauen.
Kontroverse Reaktionen
Ihre weitreichenden Reformüberlegungen zur Abschlussprüfung hat die EU-Kommission zuerst in einem Grünbuch zur Debatte gestellt. Unter den rund 700 Stellungnahmen hat sich auch der DGRV6) kritisch geäußert. Ferner sehen auch die Bundesregierung7) und der Bundesrat8) keinen Anlass, die Prüfung von Genossenschaftsbanken und Sparkassen dem neuen Reglement zu unterwerfen. Die Konzentration der Berufsaufsicht bei einer Behörde greift ohne Not in die föderalen, subsidiären Aufsichtsstrukturen ein. Die EU-Kommission zeigte sich von der Kritik wenig beeindruckt und übernahm die meisten Ideen in ihren Gesetzentwurf.
Letztlich entscheidend ist das Urteil der EU-Parlamentarier, denen der turnusmäßige Wechsel der Prüfungsfirma und das Beratungsverbot zu weit gehen. Sie halten eine interne Rotation des Prüfungspartners für ausreichend und stellen zudem das genossenschaftliche Prüfungssystem nicht in Zweifel.9) Das Parlament und der EU-Ministerrat müssen die Gesetzesvorschläge beraten und sie entweder in veränderter Form annehmen oder ablehnen. Eine Entscheidung wird frühestens im Laufe des Jahres 2013 erwartet.
Im Berufsstand der Wirtschaftsprüfer lösen die Reformvorschläge verständlicherweise Unmut aus.10) Der Fachverband der Wirtschaftsprüfer, das Institut der Wirtschaftsprüfer in Deutschland (IDW), qualifiziert sie zu einer "sachlich nicht gerechtfertigten bürokratischen Überregulierung".11)Die vorgetragenen Bedenken aus Wirtschaft, Wissenschaft und Politik wurden von der Kommission nicht berücksichtigt, dem Konsultationsverfahren zum Grünbuch komme lediglich eine "Alibifunktion" zu. Neben wenigen Maßnahmen, die zur Verbesserung der Qualität und Aussagekraft der Abschlussprüfung beitragen, liegt der Schwerpunkt auf der Umgestaltung des Prüfungsmarktes ohne Rücksicht auf Einbußen bei der Prüfungsqualität. Auch mittelständische Prüfungsfirmen sehen eine Gefahr, dass die Konzentration im Prüfungsmarkt eher zunehmen könnte, da viele Mandanten nach einem erzwungenen Prüferwechsel tendenziell zu einer der großen Prüfungsfirmen wechseln würden.
Was den fairen Wettbewerb um Prüfungsmandate befördern könnte ist die Tatsache, dass angesichts des Beratungsverbots die Möglichkeit der Quersubventionierung der Prüfungsgebühren durch lukrative Beratungsaufträge erschwert wird. Andererseits würde dieser Effekt zusammen mit der Fülle an neuen Dokumentations- und Informationspflichten sehr wahrscheinlich zu einem signifikanten Anstieg der Prüfungsgebühren führen. Dem stehen Qualitätseinbußen der Prüfungsleistung gegenüber, da mit jedem Prüferwechsel auch Wissen verloren geht.
Aus Sicht der genossenschaftlichen Prüfungsverbände offenbaren die Regulierungsvorschläge ein fehlendes Verständnis für das bewährte und tadellos funktionierende genossenschaftliche Prüfungssystem. Die kühne Idee der EU-Kommission, die Prüfung etwa einer Kreditgenossenschaft mit 30 Millionen Euro Bilanzsumme und zehn Mitarbeitern12) demselben Regelungswerk zu unterwerfen wie die Prüfung der Deutschen Bank mit 2,2 Billionen Euro Bilanzsumme und 100000 Mitarbeitern, spricht für sich.
Eine Differenzierung der Vorschriften nach dem Grad der Teilnahme des Mandanten am geregelten Kapitalmarkt ist dringend geboten, auch mit Blick auf das zentrale Anliegen der Kommission. Denn um das Vertrauen unter den Teilnehmern an den anonymen Finanzmärkten zu stärken genügt es, die Regeln der Verordnung auf die systemrelevanten Finanzinstitute zu beschränken. Ein "erhebliches Interesse der Öffentlichkeit" an dem konservativen Geschäftsmodell einer lokal oder regional tätigen Kreditgenossenschaft ist in der Realität nicht anzutreffen, auch wenn es unter Vertriebsgesichtspunkten zu wünschen ist.
Nachteile der externen Rotation
Der Ehrgeiz der Kommission richtet sich vor allem gegen die Konzentration auf dem Prüfermarkt und die damit verbundenen Gefahren für die Unabhängigkeit des Prüfers beziehungsweise der Prüfungsgesellschaft. Die vorgeschlagene externe Rotationspflicht und das Beratungsverbot bringen empirisch klar belegte Nachteile13) mit sich. Ein positiver Einfluss der Rotation auf die Prüfungsqualität ist nicht nachweisbar, hingegen wirken sich vor allem der Verlust von Wissen und Erfahrung nach einem Prüferwechsel nachteilig auf die Qualität, Effizienz und damit die Kosten der Abschlussprüfung aus. Bilanzskandale und Haftungsfälle treten vermehrt in den ersten Jahren nach einem Prüferwechsel auf.
Zahlreiche EU-Staaten wie Österreich, Spanien, Griechenland und Tschechien haben die Rotationspflicht eingeführt und nach wenigen Jahren wieder abgeschafft. Diese Erfahrungen sollten in Brüssel bekannt sein. Denn im Rahmen der Neuordnung der EU-Abschlussprüferrichtlinie wurden alle Vor- und Nachteile der Rotation eingehend erwogen. Im Ergebnis sprach sich die EU-Kommission in der seit 2006 geltenden EU-Abschlussprüferrichtlinie14) gegen die externe Rotation und für die interne Rotationspflicht des Prüfungspartners aus. Ein weiteres Ergebnis lag darin, dass der Gesetzgeber seine Einsicht in die Unabhängigkeit der genossenschaftlichen Prüfungsverbände in der genannten Richtlinie niedergelegt hat und damit die Vereinbarkeit des genossenschaftlichen Prüfungssystems mit den europarechtlichen Anforderungen bestätigt hat.15)
Auch die positiven Erfahrungen aus der bereits 1889 eingeführten gesetzlichen Pflichtprüfung von Genossenschaften sprechen gegen die Prüferrotation. Wie das Bundesverfassungsgericht16) bestätigt hat verfügen die genossenschaftlichen Prüfungsverbände mit dem gesetzlichen Dauermandat über eine besonders stark ausgeprägte institutionelle Unabhängigkeit im Vergleich zu einem Abschlussprüfer, der sich regelmäßig der Wiederwahl stellen muss. Einerseits kann auf einen "unbequemen" Prüfer kein Druck ausgeübt werden, da seine Wiederbestellung nicht in Frage steht. Andererseits schaltet die gesetzliche Konstruktion der Prüfungsverbände als nhericicnlhfhet- gewinnorientierte Selbst tungen der geprüften Genossenschaften die Gefahr einer Befangenheit wegen wirtschaftlicher Abhängigkeit von der einzelnen Genossenschaft wirksam aus.
Vorteile der Betreuungsprüfung
Die Freigabe der Prüferwahl würde denknotwendig auch der Pflichtmitgliedschaft die Basis entziehen und hätte damit erhebliche Konsequenzen für das genossenschaftliche Prüfungssystem und die Genossenschaftsorganisation insgesamt.17) Denn die Rolle der Prüfungsverbände beschränkt sich nicht auf das "Durchprüfen der Bilanz", was zweifelsohne auch externe Prüfungsfirmen leisten könnten. Sondern die Prüfungsverbände sind Träger eines in Jahrzehnten erworbenen Organisationswissens über die spezifischen Besonderheiten und Belange der genossenschaftlichen Unternehmen, das sie in einem gut funktionierenden Netzwerk austauschen und ständig erweitern.18)
Diese erweiterte Rolle hat der Gesetzgeber den Prüfungsverbänden im Rahmen der sogenannten Betreuungsprüfung zugewiesen, die gegenüber der rein handelsrechtlichen Prüfung einen stark erweiterten Prüfungsumfang als zwingendes Element der Rechtsformwahl vorsieht.19) Für die Effektivität und die spezifischen Vorteile dieses Systems ist die Pflichtmitgliedschaft von wesentlicher Bedeutung. Der europäische Gesetzgeber sollte sich dieser Folgen für die organisatorische und finanzielle Basis der genossenschaftlichen Organisation bewusst sein, falls gerade die finanzstarken Kreditgenossenschaften aus der Betreuung durch die Prüfungsverbände herausgelöst werden würden.
Damit beantwortet sich auch die Frage nach einem Beratungsverbot für Kreditgenossenschaften. Zum einen ist die Situation mit Blick auf die genannte inhärente Unabhängigkeit des genossenschaftlichen Prüfungsverbands entschärft. Zum anderen beachtet der Verbandsprüfer auch die strengeren Unabhängigkeitsregelungen der Abschlussprüferrichtlinie mit dem zentralen Grundsatz der Besorgnis der Befangenheit.20) Berechtigte Gründe sind also nicht erkennbar, die einen Eingriff in die freie Entscheidung des Mandanten über zusätzlichen Beratungsbedarf rechtfertigen könnten. Die Nachteile überwiegen also eindeutig die erhofften Vorteile.
Genossenschaftliche Prüfung als Vorbild
Die Vorschläge der EU-Kommission lösen in der genossenschaftlichen Organisation wenig Begeisterung aus. Die Kommission begibt sich in ein politisch gefärbtes Gefecht gegen die "Big Four"-Gesellschaften, anstelle offene Mängel beispielsweise der Rechnungslegungsstandards IFRS offensiv anzugehen. Derweil können Genossenschaften auf ihr bewährtes Prüfungssystem verweisen, das auch in der Finanzkrise zuverlässig funktioniert hat. Sie werden damit dem höchstrichterlich bescheinigten "Schutz der Allgemeinheit und der Stabilität des gesamten Wirtschaftssystems"21) in vorbildlicher Weise gerecht.
Literatur
Beuthien, V., Genossenschaften in der Finanz- und Wirtschaftskrise, ZfgK 18/2009, S. 891 bis 894.
Bundesrat, Beschluss vom 2.3.2012, Bundesrats-Drucksache 800/11 (Beschluss)(2), http://dipbt.bun-destag.de/dip21/brd/2011/0800-11B(2).pdf, Stand: 15.3.2012.
Bundesregierung, Stellungnahme zum Grünbuch zur Abschlussprüfung vom 8.12.2010.
BVerfG, Urt. v. 19.1.2001, 1 BvR 1759/91, DB 2001, S. 2596 bis 2599.
DGRV (2010), Genossenschaften sind auch in der Krise starke Partner des Mittelstandes, www.dgrv.de/de/news/news-2010.03.25-1.html, Stand 1.4.2012.
DGRV (2010a), Stellungnahme vom 7.12.2010 zum Grünbuch der EU-Kommission zur Abschlussprüfung, www.dgrv.de/de/news-2010.12.08-1.html, Stand 1.4.2012.
Esser, I./Hillebrand, K.-P./Walter, K.-F.: Unabhängigkeit der genossenschaftlichen Prüfungsverbände, ZfgG 2006, S. 26 bis 58.
EU-Kommission (Abschlussprüferrichtlinie), Richtlinie 2006/43/EG vom 17.5.2006, ABl. EU L 157 vom 9.6.2006, S. 87 bis 107.
EU-Kommission (Grünbuch), Grünbuch: Weiteres Vorgehen im Bereich der Abschlussprüfung: Lehren aus der Krise, KOM (2010)561 final vom 13.10.2010, http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/audit/green_paper_audit_de.pdf, Stand 15.3.2012.
EU-Kommission (Verordnungsentwurf), Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rats über spezifische Anforderungen an die Abschlussprüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse, KOM(2011)779/4 vom 30.11.2011, http://ec.europa.eu/internal_market/auditing/reform/index_de.htm, Stand 15.3.2012.
Europäisches Parlament, Entschließung vom 13.9.2011 zu dem weiteren Vorgehen im Bereich der Abschlussprüfung: Lehren aus der Krise, 2011/2037 (INI).
IDW, Irrweg ohne Beispiel, Pressemitteilung vom 27.11.2011.
IDW, Stellungnahme vom 27.2.2012 zu den Vorschlägen der EU-Kommission vom 30.11.2011 zum Europäischen System der Abschlussprüfung.
Kämpfer, G./Kayser, H./Schmidt, S., Das Grünbuch der EU-Kommission zur Abschlussprüfung, DB Heft 45/2010, S. 2457 bis 2463.
Korte, O. in: Lang, J./Weidmüller, L.: Kommentar zum Genossenschaftsgesetz, 37. Auflage 2011.
Leuschner, C.-F./Weller, H.: Die genossenschaftliche Verbandsprüfung heute, ZfgK 7/2007, S. 334 bis 336. Leibfried, P./Häuptli, D., Vorschläge der EU-Kommission zur Regulierung der Abschlussprüfung - Sicht der Wissenschaft: Zusammenfassung empirischer Erkenntnisse über Beratungsverbot und externe Rotation, Schweizer Treuhänder Heft 1-2, 2012, S. 8 bis 12.
Naumann, K.-P., Europa-weite Regulierung für die Abschlussprüfung - die EU-Kommission hat ihre Chance vertan, IRZ Heft 1/2012, S. 5 bis 6.
Ott, E.: Kooperation in Genossenschaften - Stabilität und Perspektiven für Wirtschaft und Gesellschaft, in ZfgG 2010, S. 113 bis 123.
Reichel, R.: Der Beitrag der Kreditgenossenschaften zur Finanzstabilität, ZfgK 18/2011, S. 959 bis 962. Spanier, G.: Freie Wahl des Wirtschaftsprüfers für Genossenschaften? WPg 2001, S. 768 bis 771.
Spanier, Vereinbarkeit von Prüfung und Beratung durch den genossenschaftlichen Prüfungsverband, ZfgG 2003, S. 117 bis 129.
Velte, P., Stärkung der Prüfungsqualität durch das Grünbuch der EU-Kommission? Eine kritische Würdigung unter Berücksichtigung der Stellungnahme des DGRV, in: ZfgG 3/2011, S. 243 bis 249.
Wollmert, P./Oser, P./Orth, Ch., Die Prüfungspraxis auf dem Prüfstand, StuB Heft 22/2010, S. 850 bis 858.
Fußnoten
1)Vgl. Reichel (2011), S. 33.
2) Vgl. Statistisches Bundesamt, Insolvenzstatistik 2011, Fachserie 2 Reihe 4.1. Von den über 30000 Unternehmensinsolvenzen des Jahres 2011 entfielen 11 beziehungsweise 0,034 Prozent auf Genossenschaften.
3)Vgl. Ott (2010), S. 113ff.
4)Vgl. DGRV (2010).
5) Vgl. EU-Kommission, Verordnungsentwurf. Zusätzlich legte die Kommission einen Entwurf zur Änderung der bestehenden 8. EG-Richtlinie (Abschlussprüferrichtlinie) vor, der hier nicht besprochen werden soll.
6)Vgl. DGRV (2010a). Vgl. hierzu Velte (2011), S. 1ff.
7)Vgl. Bundesregierung (2010), S. 8.
8)Vgl. Bundesrat (2011), S. 2.
9)Vgl. EU-Parlament (2011), Tz. 22 und 26.
10) Vgl. Kämpfer e.a. (2010); Wollmert e.a. (2010); IDW (2010); Naumann (2012).
11)Vgl. IDW, Stellungnahme vom 27.1.2012, S. 2.
12) Per 31.12.2011 hatten rund 16 Prozent der 1 119 Volks- und Raiffeisenbanken eine Bilanzsumme von unter 100 Millionen Euro.
13)Vgl. die Übersicht bei Leibfried/Häuptli (2012).
14) Vgl. Abschlussprüferrichtlinie.
15) Vgl. Erwägungsgrund 11 und Artikel37 Abs.2 der Abschlussprüferrichtlinie. 16)Vgl. BVerfG (2001), S.2598.
17)Vgl. Spanier (2001), S.770.
18)Vgl. Leuschner/Weller (2007), S.336.
19)Vgl. Korte (2011), §53 Rdn. 8.
20) Vgl. Esser/Hillebrand/Walter (2009), S. 37 bis 40, Spanier (2003), S. 119.
21)BVerG (2001), S. 2597.