Karl-Heinz Boos
"Es kommt darauf an, Ansatzpunkte zur Deregulierung und Entbürokratisierung bankaufsichtlicher Tätigkeit zu finden" Karl-Heinz Boos, Hauptgeschäftsführer, Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands (VÖB), Berlin
Über die künftige Struktur und Aufgabenstellung der Finanzaufsicht in Deutschland wird gegenwärtig intensiv diskutiert. Eine effektive und kompetente Aufsicht ist eine wesentliche Bedingung für die Stabilität des deutschen Finanzsystems und damit für die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Kreditwirtschaft. Insoweit muss die deutsche Aufsicht ihre starke internationale Stellung erhalten und weiter ausbauen. Insgesamt hat sich die mit der Gründung der Ba Fin vor fünf Jahren verbundene Neuausrichtung der Aufsicht bewährt.
Bei der Fortentwicklung der deutschen Bankenaufsicht kommt es nun darauf an, insbesondere Ansatzpunkte zur Deregulierung und Entbürokratisierung bankaufsichtlicher Tätigkeit zu finden und die Aufgaben und Arbeitsteilung zwischen Ba Fin und Bundesbank konkret und transparent auszugestalten.
"Staatszuschuss" für aufsichtsfremde Tätigkeiten der Ba Fin
Die vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) am 21. Mai 2007 vorgelegten "Eckpunkte zur Reorganisation der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Ba Fin)" weisen grundsätzlich in die richtige Richtung. Hierin teilt das BMF auf der Basis des DIW-Gutachtens sowie zwischenzeitlicher Äußerungen des Zentralen Kreditausschusses (ZKA) unsere Auffassung, dass eine weitere Effektivierung der Zusammenarbeit zwischen der Ba Fin und der Deutschen Bundesbank (BBk) bei grundsätzlicher Beibehaltung der bisherigen Aufgabenzuweisung gemäß Kreditwesengesetz (KWG) erforderlich ist. Dies gilt gleichermaßen für eine Reduzierung und Risikoadjustierung von Sonderprüfungen nach § 44 KWG wie auch für die vorgesehene Vereinfachung der Prüfung der Einhaltung geldwäscherechtlicher Vorschriften, welche insbesondere die Kreditinstitute in den letzten Jahren sehr stark belastet haben.
Wir begrüßen ausdrücklich die Absicht des BMF, die 100-Prozent-Umlagefinanzierung der Ba Fin beizubehalten. Dabei muss die Umlage künftig nach den Ergebnissen der Kosten- und Leistungsrechnung angemessen auf die einzelnen Aufsichtsbereiche verteilt und auch die Gebühren kostenadäquat ausgestaltet werden. Entscheidend ist jedoch, dass die Kosten aufsichtsfremder Tätigkeiten der Ba Fin künftig nicht mehr von den beaufsichtigten Instituten, sondern durch einen Zuschuss des Staates gedeckt werden.
Dies gilt zum Beispiel für die Personal- und Sachkosten zur Durchführung des Kontenabrufverfahrens nach § 24c KWG, wo ausweislich des letzten Jahresberichts der Ba Fin weniger als ein Prozent der Abrufe aufsichtlich initiiert waren. Aber auch andere aufsichtsfremde Tätigkeiten der Ba Fin, so zum Beispiel für die Geldwäsche-Bekämpfung, könnten mit einem "Staatszuschuss" abgegolten werden.
Unabdingbar ist weiterhin, dass für fehlerhaftes Handeln der Ba Fin der Staat und nicht - über die Ba Fin-Umlage - die beaufsichtigten Unternehmen selbst aufkommen. Das Gleiche gilt natürlich auch für Beiträge zu Versicherungen, mit denen solche Staatshaftungsschäden abgedeckt werden sollen.
Ein besonderes Gewicht für die Stimme des Präsidenten
Ob die im BMF-Eckpunktepapier angestellten Überlegungen zur Umstrukturierung der Leitung der Ba Fin in ein Kollegialorgan sich für eine Aufsichtsbehörde wie die Ba Fin positiv auswirken, sollte eingehend geprüft werden. Dies ist nicht nur mit Blick auf die hoheitliche Funktion der Ba Fin, sondern auch wegen einer möglichen Schädigung der internationalen Reputation des Präsidenten erforderlich. Auf jeden Fall halten wir es für unverzichtbar, dass die Stimme des Präsidenten im Falle der Einführung eines Direktoriums - im Übrigen nicht nur bei Stimmengleichheit ein besonderes Gewicht hat.
Wenn das BMF für die Mitglieder des Direktoriums eine höhere Besoldung gegenüber den bisherigen Ersten Direktoren vorsieht, mag dies mit Blick auf die Attraktivität der Funktion für besonders qualifizierte Persönlichkeiten sicherlich sachgerecht sein. Konsequenterweise müssten dann aber auch die weiteren Hierarchiestufen höher dotiert werden, da hierfür das gleiche Argument zum Tragen kommt, nämlich sehr qualifizierte Personen einstellen und halten zu können.
Jochen Lehnhoff "Auf das Instrument , Aufsichtsgespräch' sollte weitestgehend verzichtet werden"
Jochen Lehnhoff, Rechtsanwalt, Mitglied des Vorstands Bundesverband der Volksbanken und Raiffeisenbanken e. V. (BVR), Berlin
Gerade in den letzten Jahren ist die Regelungsdichte im Bereich der Bankenaufsicht vor allem auch durch die Vorgaben aus Basel und Brüssel erheblich gestiegen. Dies führt insbesondere bei kleineren Instituten zu erheblichen administrativen Belastungen, die in keinem Verhältnis zu den von ihnen ausgehenden Risiken stehen.
So stellen allein schon die zahlreichen Prüfungen wie Jahresabschlussprüfung, Depotprüfung, Geldwäscheprüfung, Sonderprüfung nach § 44 KWG, aber auch nicht spezifisch bankrechtlich verursachte Prüfungen wie beispielsweise Betriebsprüfungen der Finanzämter für Volksbanken und Raiffeisenbanken ein erhebliches Belastungspotenzial dar. Denn sie führen nicht nur zu signifikanten Aufwendungen und Kosten, sondern behindern die Institute auch bei der Ausübung ihres eigentlichen Geschäftes. Dies wird durch weitere Maßnahmen der Bankenaufsicht wie beispielsweise die jährlichen Aufsichtsgespräche noch verstärkt.
Belastungen nicht sachgerecht
Diese Belastungen sind nicht sachgerecht, da von der einzelnen Volksbank beziehungsweise Raiffeisenbank kein systemisches Risiko ausgeht. Zum einen ist die einzelne Genossenschaftsbank regelmäßig zu klein, als dass eine Schieflage bei ihr den deutschen oder gar den europäischen Finanzmarkt nachhaltig beeinflussen könnte. Zum anderen wird das Entstehen systemischer Risiken im genossenschaftlichen Finanzverbund seit Jahrzehnten durch die Selbstregulierung ausgeschlossen.
Insbesondere mit der BVR-Sicherungseinrichtung praktiziert der genossenschaftliche Finanzverbund eine leistungsfähige Selbsthilfe, die sowohl vom europäischen als auch vom nationalen Gesetzgeber anerkannt wird und die seit Jahrzehnten ihr Funktionieren unter Beweis gestellt hat.
Aufsicht über die Sicherungseinrichtung
Die Sicherungseinrichtung mit der jährlich durchgeführten Klassifizierung und sich der dann daran gegebenenfalls anschließenden Prävention führt letztlich dazu, dass die in § 6 Abs. 2 erste und zweite Variante KWG formulierte Aufgabe der Bankenaufsicht, nämlich Missständen im Kreditwesen entgegenzuwirken, welche die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden oder die erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können, auch ohne Zutun der Bankenaufsicht seit über 70 Jahren erfolgreich durch die genossenschaftliche Bankenorganisation selbst erfüllt wird.
Dies wird auch zukünftig aufgrund der Leistungsfähigkeit der Sicherungseinrichtung des BVR nicht ernsthaft in Frage gestellt sein, zumal diese auch durch die Bankenaufsicht entsprechend überwacht wird. Mit Blick auf die Aufgabenstellung der Ba Fin wäre es daher sachgerecht, aber auch völlig ausreichend, wenn sie ihre Aufsichtstätigkeit schwerpunktmäßig auf die Sicherungseinrichtung des BVR konzentrieren würde.
Kostenreduktion für Institute und Aufsicht
Insofern verbliebe aus dem Kanon der zentralen Aufgabennorm des § 6 Abs. 2 KWG lediglich noch die dritte Variante, wonach die Ba Fin auch Missständen im Kreditwesen entgegenzuwirken hat, die die ordnungsgemäße Durchführung der Bankgeschäfte beeinträchtigen. Lediglich mit Blick auf diese Tatbestandsalternative ergibt sich aus dem Gesetz die zwingende Notwendigkeit zur unmittelbaren Beaufsichtigung des Einzelinstituts.
Daher hält der BVR eine Optimierung der Zuständigkeiten der Aufsicht für dringend erforderlich, die zu einer nachhaltigen Arbeitsentlastung der Kreditinstitute führt und auch die Kosten sowohl auf Seiten der Institute als auch auf Seiten der Bankenaufsicht deutlich reduziert. Um diese Ziele zu erreichen, muss der Schwerpunkt der aufsichtlichen Aktivitäten auf der Beaufsichtigung der genossenschaftlichen Gruppe als Ganzes und somit insbesondere auf der Beaufsichtigung der Sicherungseinrichtung liegen, die den genossenschaftlichen Finanzverbund zu einer Risikoeinheit verklammert.
Demgegenüber muss sich die Aufsicht für die einzelne Genossenschaftsbank, vor dem Hintergrund der Leistungsfähigkeit der Sicherungseinrichtung auf das unabweisbar nötige Mindestmaß beschränken. So sollten Sonderprüfungen nach § 44 KWG ausschließlich bei Instituten, die sowohl nach dem Klassifizierungsverfahren der Ba Fin, als auch nach dem Klassifizierungsverfahren der Sicherungseinrichtung als problematisch identifiziert werden und dann auch lediglich im konkreten Bedarfsfall durchgeführt werden.
Keinen Informationswert
Weiterhin sollte auf das Instrument "Aufsichtsgespräch" weitestgehend verzichtet werden, weil es aufsichtlich keinen Informationswert hat, sich von 1 200 Volksbanken und Raiffeisenbanken die strategischen Ziele für ihr jeweiliges regionales Geschäftsgebiet darstellen zu lassen. Durch diese Maßnahme würde ein erheblicher Arbeitsaufwand eingespart werden können, da diese Gespräche umfangreich und zeitaufwendig vorbereitet werden. Ein Verlust der Aufsichtsqualität tritt dadurch mit Sicherheit nicht ein.
Hans-Joachim Massenberg "Eckpunktepapier: eine gute Diskussionsgrundlage für die Weiterentwicklung der deutschen Aufsicht"
Dr. Hans-Joachim Massenberg, stellvertretender Hauptgeschäftsführer, Bundesverband deutscher Banken (BdB), Berlin
Knapp fünf Jahre nach der Neuorganisation der deutschen Bankenaufsicht hat die Bundesregierung die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Ba Fin) und die Aufsichtsaktivitäten der Deutschen Bundesbank einer umfassenden Evaluation unterzogen. Die Befragung von rund 800 Kreditinstituten im vergangenen Jahr führte zu dem erfreulichen Ergebnis, dass Banken und Sparkassen - ungeachtet des Verbesserungsbedarfs im Einzelnen - mit der Aufsicht insgesamt zufrieden sind.
Nationale Spielräume zur Deregulierung nutzen
Vor dem Hintergrund dieses Befundes entbehren Forderungen nach einer tief greifenden Umorientierung der deutschen Aufsicht jeder Grundlage. Handlungsbedarf besteht allerdings im Hinblick auf die Bürokratiebelastung sowie den Umfang und die Regelungstiefe von bankaufsichtsrechtlichen Verordnungen und Rundschreiben. Diese haben ihren Ursprung zwar oft auf europäischer oder internationaler Ebene. Sich bietende nationale Spielräume zur Deregulierung sollten jedoch konsequent genutzt werden. Ein wesentlicher Beitrag zur weiteren Reduzierung der Vorschriftendichte könnte darin bestehen, das in den letzten Jahren an Umfang enorm gewachsene Kreditwesengesetz (KWG) zu straffen und neu zu strukturieren.
Auf der Basis der Ergebnisse der Evaluierung hat das Bundesfinanzministerium kürzlich "Eckpunkte zur Reorganisation der Ba Fin" vorgelegt. Dieses Papier ist aus Sicht der privaten Banken eine gute Diskussionsgrundlage für die Weiterentwicklung der deutschen Aufsicht. Der Großteil der Vorschläge lässt sich durch untergesetzliche Maßnahmen umsetzen. Der Gesetzgeber ist lediglich in einem - aus Sicht der privaten Banken allerdings wesentlichen - Aspekt des Eckpunktepapiers gefordert: So soll durch eine Novelle des Kreditwesengesetzes eine bessere Nutzung der Jahresabschlussprüfungen (§ 30 KWG) zur Verringerung von Sonderprüfungen nach § 44 KWG erreicht werden.
Dies würde in der Tat die Institute spürbar entlasten, ohne die Qualität der Aufsicht zu verschlechtern. Dessen ungeachtet sprechen aber grundsätzliche Erwägungen zur Finanzstabilität dafür, an nicht anlassbezogenen Sonderprüfungen festzuhalten. Positiv ist auch, dass die Prüfung der Einhaltung geldwäscherechtlicher Vorschriften künftig vereinfacht werden soll.
Verbesserungsbedarf besteht auch bei der Zusammenarbeit von Ba Fin und Bundesbank im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit. Um die Abstimmung zwischen beiden Institutionen zu verbessern, soll die Aufsichtsrichtlinie entsprechend überarbeitet werden. Insbesondere muss darauf geachtet werden, Doppelarbeiten und Reibungsverluste künftig zu vermeiden. Dabei ist es unabdingbar, dass die Ba Fin nicht nur bei sogenannten "Probleminstituten", sondern auch bei systemrelevanten Banken - wohl kaum mehr als 20 - derart involviert ist.
"Prinzip der Verursachungsgerechtigkeit"
Eine gut aufgestellte, effiziente Bankenaufsicht ist ein Gütesiegel für den Finanzplatz und ein wichtiger Faktor im internationalen Wettbewerb. Daher begrüßt der Bankenverband die Absicht des Bundesfinanzministeriums, an der insgesamt bewährten 100-Prozent-Finanzierung der Ba Fin durch die beaufsichtigten Unternehmen festzuhalten. Eine Rückkehr zum früheren Modell der "90 : 10-Finanzierung" würde die Corporate Governance der Ba Fin eher belasten. Die parlamentarische Kontrolle der Ba Fin ist durch die schon jetzt im Verwaltungsrat vertretenen Abgeordneten hinreichend gewährleistet. Zudem kann sich der Finanzausschuss, wenn geboten, jederzeit mit Aufsichtsfragen beschäftigen.
Gemäß dem vom Finanzministerium selbst eingeführten "Prinzip der Verursachungsgerechtigkeit" sollten der Ba Fin jedoch die Kosten für aufsichtsfremde Aufgaben, wie das Kontenabrufverfahren oder die Geldwäschebekämpfung, vom Bund erstattet werden. Zudem gibt es nach wie vor keinen überzeugenden Grund dafür, dass die Finanzwirtschaft - wie im Eckpunktepapier vorgesehen - weiter in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise die Kosten der Amtshaftung für fehlerhaftes Handeln von Mitarbeitern der Aufsicht tragen soll. Die Amtshaftung fällt in die originäre Verantwortung des Bundes, der hierfür auch gegebenenfalls die finanziellen Vorkehrungen treffen muss.
Die vorgesehenen Änderungen der Leitungsstruktur der Ba Fin sind dann sinnvoll, wenn sie zu mehr Effizienz der Ba Fin - in der Beaufsichtigung wie in der Wahrnehmung deutscher Interessen auf der europäischen und internationalen Ebene - beitragen. Hier wäre mehr Klarheit im Hinblick auf die eher vage Formulierung, dass der Stimme des Präsidenten in dem künftig nach Mehrheitsprinzip entscheidenden Direktorium "besonderes Gewicht zukommen soll", wünschenswert.
Generell gilt allerdings, dass für die Leitungsqualität vor allem die handelnden Personen entscheidend sind. Dies gebietet auch, schnellstmöglich qualifizierte Nachfolger für die beiden im Spätsommer ausscheidenden Ersten Direktoren zu benennen.
"Window of opportunity" nutzen
Die ebenfalls vorgesehene Besoldungsanpassung sollte sich allerdings nicht auf diesen Personenkreis beschränken. Eine international gut aufgestellte Aufsicht benötigt auch unterhalb der Leitungsebene qualifizierte Mitarbeiter. Hierauf haben die kreditwirtschaftlichen Verbände schon bei der Gründung der Ba Fin einmütig hingewiesen. Das sich nunmehr in den nächsten Wochen und Monaten bietende "Window of opportunity" sollte dringend dazu genutzt werden, über Elemente einer stärker leistungsorientierten Vergütung bei der Ba Fin nachzudenken und diese dann baldmöglichst zu implementieren.
Karl-Peter Schackmann-Fallis "Aufsichtliches Handeln muss so ökonomisch wie möglich erfolgen"
Dr. Karl-Peter Schackmann-Fallis, geschäftsführendes Vorstandsmitglied, Deutscher Sparkassen- und Giroverband e. V. (DSGV), Berlin
Mit den Eckpunkten zur Reorganisation der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Ba Fin) hat das BMF auf die aktuelle Debatte um die Bankenaufsicht reagiert. Der folgende Beitrag bewertet einige wesentliche Punkte des Papiers wie Prüfungspraxis, Finanzierung und Leitungsstruktur aus Sicht der Sparkassen-Finanzgruppe.
Finanzstabilität als Ziel der gesamten Aufsichtstätigkeit
Ziel der Bankenaufsicht als "Gewerbeaufsicht" des Bundes ist es, die Finanzstabilität zu gewährleisten. An diesem Ziel muss sich die gesamte Aufsichtstätigkeit messen lassen, und dieses Ziel unterstützen wir nachdrücklich.
Für die Institute stellt Bankenaufsicht allerdings zunächst einmal eine administrative Belastung dar. Aufsichtliches Handeln muss deshalb so ökonomisch wie möglich erfolgen. Ein erster Schritt ist die geplante Novellierung des § 30 KWG dahingehend, dass die Ergebnisse der Jahresabschlussprüfungen verstärkt genutzt werden sollen, um die Sonderprüfungen nach § 44 KWG zu reduzieren. Doppelprüfungen durch Ba Fin und Bundesbank verursachen dagegen bei den Instituten erheblichen zeitlichen und finanziellen Aufwand und müssen künftig durch eine klare Arbeitsteilung vermieden werden. Die im Eckpunktepapier in Aussicht gestellte Optimierung der Zusammenarbeit ist deshalb dringend erforderlich.
Die Arbeitsteilung kann aber nicht so aussehen, dass eine Behörde - die Bundesbank - aus der Aufsicht über einen Teil, zum Beispiel sogenannte systemrelevante Kreditinstitute, ausgeschlossen wird. Damit würde in Deutschland eine Zwei-Klassen-Aufsicht begründet, die der Rolle der Bundesbank als Hüterin der Finanzmarktstabilität nicht gerecht wird.
Gleichzeitig darf es nicht sein, dass die Ba Fin das Modell der Doppelprüfung zum Standard erhebt, indem sie mit dem Argument, sich ein eigenes Urteil bilden zu müssen, vermehrt eigene Prüfungen durchführt. Dies würde Aufsichtskosten bei nahezu identischen Resultaten - deutlich erhöhen.
Beteiligung des Bundes an der Finanzierung
Stichwort Kosten: Derzeit tragen die von der Ba Fin beaufsichtigten Institutionen die Kosten der Aufsicht zu 100 Prozent. Eine Aufgabe von derart grundlegender Bedeutung wie die Finanzaufsicht darf jedoch nicht vollständig von den beaufsichtigten Unternehmen selbst finanziert werden. Angemessen wäre eine Beteiligung des Bundes in Höhe von 10 Prozent der Kosten der Ba Fin. Diese Mindestbeteiligung würde eine Befassung des Haushaltsausschusses mit der Materie und somit eine ausreichende parlamentarische Kontrolle gewährleisten.
Derzeit wird die parlamentarische Kontrolle lediglich über die Mitgliedschaft von Abgeordneten im Verwaltungsrat der Ba Fin gewährleistet.
Eine Kostenbeteiligung des Bundes ist aber auch aus einem anderen Grund gerechtfertigt: Auf die Ba Fin sind immer mehr aufsichtsfremde Aufgaben übertragen worden, beispielsweise aus dem Bereich der Terrorismusbekämpfung. Das sind allgemeinstaatliche Aufgaben, die auch durch die Allgemeinheit, das heißt mit Steuermitteln, finanziert werden müssen.
Schadensersatzpflicht des Staates
Unabhängig davon ist auch nicht einzusehen, dass die Finanzwirtschaft nicht nur sämtliche Aufgaben der Ba Fin finanziert, sondern darüber hinaus auch noch für das Fehlverhalten von deren Beamten haften soll. So sieht es jedenfalls das BMF.
Im öffentlichen Recht gilt: Der Staat hat für Schäden, die seine Beamten verursachen, einzustehen, sofern diese in Ausübung ihres Amtes hoheitlich handeln (Staatshaftung). Die Schadenersatzpflicht trifft in der Regel die juristische Person des öffentlichen Rechts, die den Beamten angestellt hat, letztlich aber stets den Staat. Daraus ergibt sich folgerichtig, dass
der Staat sich nicht der Verantwortung für das Handeln seiner "Gewerbepolizei" entledigen darf, indem er deren Kosten auch im Haftungsfall der Finanzwirtschaft aufbürdet.
Das BMF will die Problematik durch eine Versicherung lösen. Versicherbar sind allerdings nur Summen bis zur Höhe von 100 Millionen Euro, die Schäden können aber in die Milliarden gehen. Zudem bliebe offen, wer die Versicherungsprämie zu tragen hätte.
Präferenzen für ein Präsidialmodell
Schließlich noch ein Wort zu dem Vorschlag, die Leitung der Ba Fin künftig einem Direktorium zu übertragen. Aus Sicht der Sparkassen-Finanzgruppe ist die äußere Form der Leitung sekundär. Primär kommt es darauf an, ob die gewählte Struktur der zunehmenden Komplexität und Integration im Finanzdienstleistungsbereich angemessen Rechnung trägt und ob klare Verantwortlichkeiten existieren.
Im DSGV bestehen deshalb aus derzeitiger Sicht Präferenzen für ein Präsidialmodell, bei dem die Säulenverantwortlichen zugleich Vizepräsidenten sind. Dabei entspräche der äußere Aufbau den tatsächlichen Einflussmöglichkeiten, zugleich wäre eine größere Verantwortung der Säulenverantwortlichen gesichert.
Projekt "KWG" im Blick behalten
Insgesamt bleibt festzuhalten, dass im Eckpunktepapier zwar gute Vorschläge unter anderem zur Novellierung des § 30 KWG unterbreitet werden. Die wirklichen Probleme sind jedoch noch nicht gelöst.
Abschließend sei noch in aller Kürze auf die immer wieder angesprochene grundlegende Überarbeitung des KWG eingegangen. Es herrscht allgemein Konsens darüber, dass eine Verschlankung und Neustrukturierung des Gesetzes grundsätzlich erforderlich ist. Aktuell sind die Institute mit der Umsetzung der neuen Eigenkapitalanforderungen nach Basel II sehr stark belastet. Gleichwohl sollte ein Projekt "KWG" bei aller Tagesarbeit nicht aus dem Blick geraten.
Die Zwischenüberschriften der Stellungnahmen der Verbände sind von der Redaktion gesetzt.